En effet, bien présent au quotidien, et rythmant la vie des habitants, les marchés publics, sont sources de fantasmes divers du fait de leur grave méconnaissance par les populations. Ce qui a pour principale conséquence de graves confusions, quant aux responsabilités véritables des différents acteurs. Confusions qui sont évidement aggravées par des manipulations de tous ordres.
Les marchés publics, « propriétés » des maîtres d’ouvrage
Les confusions commencent tout d’abord par la notion de « marché public » au sens propre du terme, et qui désigne plus exactement comme le précise Paul Réné Jouonang, dans son ouvrage « Introduction au droit des marchés publics du Cameroun » : « un contrat écrit par lequel une personne physique ou morale de droit public ou privé, en vue de satisfaire un besoin de l’Etat, d’une collectivité territoriale décentralisée, d’un établissement public ou d’une entreprise publique, s’engage soit à réaliser des travaux, soit à fournir des biens ou des services, dans un délai déterminé et moyennant une rémunération dont le montant arrêté est supérieur au bon de commande ».
Etant entendu que le bon de commande concerne les prestations dont le montant global est compris entre cinq et cinquante millions, il est qu’au sens strict, les fameux « 4.9 », c’est-à-dire les prestations en deçà de cinq millions ne sont pas marchés publics au sens propre et véritable du terme.
Pour ce qui est alors des marchés à proprement parlé, ils sont en quelque sorte la « propriété » des maîtres d’ouvrage, qui sont des personnes physiques placées à la tête des départements ministériels ou assimilés, des exécutifs des collectivités territoriales décentralisées, ou des établissements publics, bénéficiaires des prestations prévues dans le marché.
Les marchés publics sont en effet considérés comme étant leur « propriété » du fait que ce sont eux qui sont tout d’abord au tout début des marchés publics, car ce sont eux qui procèdent aux tout d’abord à l’estimation des besoins de l’administration notamment en termes de consistances et de spécifications, ainsi qu’à la réalisation des études préalables, portant entre autres sur les normes applicables, les clauses sociales et environnementales et les allotissements éventuels.
Le tout visant la maturation qui est le processus au cours duquel une idée de projet est développée sur la base des études appropriées, de manière à pouvoir exprimer le plus exactement possible, les besoins permettant d’atteindre sa réalisation. Elle consiste à préparer tous les éléments permettant la prise en compte de tous les aspects administratifs, techniques, financiers, socioéconomiques et environnementaux liés aux projets. C’est à la suite de cette maturation que le marché peut, en principe, faire l’objet d’une inscription budgétaire.
Une fois ces mesures préalables effectuées, c’est toujours le maitre d’ouvrage qui procède à l’élaboration du projet de plan de passation et d’exécution des marchés, qui s’assure de la disponibilité du financement, qui effectue la préparation des dossiers de consultation, procède au lancement des consultations, à l’attribution des marchés, à la signature et de la notification des marchés, à la résiliation des marchés publics le cas échéant, et à la transmission des rapports périodiques relatifs à la passation et à l’exécution des marchés au Ministère chargé des marchés publics et à l’organe chargé de la régulation des marchés publics.
A côté des maîtres d’ouvrage, l’on a les maîtres d’ouvrage délégués qui sont les Gouverneurs de Région, les Préfets des Départements, les Chefs de missions diplomatiques à l’étranger, les Délégués Régionaux, les Délégués Départementaux, les responsables des Centrales d’achat de mise à disposition pour les commandes groupées et les achats centralisés, ainsi que les Chefs de Cellule des projets bénéficiant d’un financement extérieur.
A ceux-ci, le maître d’ouvrage peut confier en son nom et pour son compte, tout ou partie des attributions suivantes : la définition des conditions administratives et techniques selon lesquelles le projet concerné sera exécuté ; la réception des offres ; l’organisation et la conduite de la procédure de passation des marchés jusqu’à sa signature ; la gestion des marchés passés au nom et pour le compte du maître d’ouvrage ; les paiements aux titulaires des marchés ; la réception du projet ; ou encore l’accomplissement de tous les actes afférents à toutes ces attributions.
Mais dans la réalité et de manière opérationnelle, le maître d’ouvrage est assisté en matière de marchés publics par la Structure interne de gestion administrative des marchés publics (SIGAM) qui est la véritable cheville ouvrière, la bureaucratie spécialisée et consacrée, en matière de marchés publics au sein de l’administration, de l’institution ou de la structure, concernée. En fait, c’est la SIGAM qui est chargée de procéder concrètement à la maturation des projets ; l’élaboration des plans de passation des marchés et de leur suivi ; l’élaboration des projets de dossiers de consultation en relation avec les services techniques du Maître d’Ouvrage ou du Maître d’ouvrage Délégué concerné ; la réception des offres ; la finalisation des projets de marchés et d’avenants avant souscription ; la préparation des notes de présentation des projets ; l’archivage des documents ; la transmission des documents générés lors de la passation et de l’exécution des marchés publics ; et la rédaction des rapports trimestriel, semestriel et annuel sur la passation et l’exécution des marchés.
De manière générale, c’est le SIGAM qui prépare tous les projets de documents à signer par le maître d’ouvrage dans le cadre du marché, notamment les communiqués, les notifications, les décisions et publications diverses.
La surpuissance du ministère des marchés publics
L’organigramme du gouvernement de la République a été marqué par entre autres le retour du Ministère des marchés publics, qui a été institué pour la première fois le 25 aout 1984, avant d’être remplacé le 8 novembre 1988 par la Direction générale des grands travaux du Cameroun, qui elle-même a été dissoute le 9 juin 1995.
Et le moins que l’on puisse dire est que depuis 2012, la nouvelle structuration du champ des marchés publics au Cameroun consacre la surpuissance, voire la toute-puissance de ce « nouveau-ancien » ministère.
Celle-ci se manifeste tout d’abord par sa capacité en matière de passation « directe » des marchés publics. En effet, si dans le principe les marchés publics sont la « propriété » des maîtres d’ouvrages et autres maîtres d’ouvrage délégués, ceux-ci ne sont en réalité « compétents » que pour les marchés relevant de la lettre de commande, c’est-à-dire, pour les marchés de moins de 50 millions.
En effet, selon l’article 29 du décret du 20 juin 2018 portant code des marchés publics, « le Ministre chargé des marchés publics lance les appels d’offres et attribue, sur proposition de la Commission de Passation des Marchés compétente, les marchés dont les montants sont égaux ou supérieurs à : cinq cent millions (500 000 000) de francs CFA pour les routes ; cinq cent millions (500 000 000) de francs CFA pour les autres infrastructures ; deux cent millions (200 000 000) de francs CFA pour les bâtiments et équipements collectifs ; cent millions (100 000 000) de francs CFA pour les approvisionnements généraux ; cinquante millions (50 000 000) de francs CFA pour les services et prestations intellectuelles ; cinquante millions (50 000 000) de francs CFA pour les marchés des services centraux des
départements ministériels. ». En somme, tous les « grands » marchés « juteux » relèvent du Ministère des marchés publics.
Bien plus encore, pour ne serait-ce que lancer l’appel d’offre, procéder à l’attribution des marchés, et même signer le projet de marché, le maître d’ouvrage est tenu dans bien de cas de ses référer aux commissions centrales de contrôle des marchés, qui sont logées au Ministère des marchés publics et qui sont chargées du contrôle a priori des procédures de passation des marchés publics relevant de leurs compétences initiées par les Maîtres d’Ouvrage ou les Maîtres d’Ouvrage Délégués. Elles comprennent : la Commission Centrale de Contrôle des Marchés des travaux routiers qui est compétente pour les consultations pour lesquelles le montant cumulé des lots est supérieur ou égal à cinq (5) milliards de FCFA, ainsi que pour les marchés passés suivant la procédure du gré à gré du même seuil ; la Commission Centrale de Contrôle des Marchés des autres infrastructures qui est compétente pour les consultations pour lesquelles le montant cumulé des lots est supérieur ou égal à un (1) milliard de FCFA, ainsi que pour les marchés passés suivant la procédure du gré à gré du même seuil ; la Commission Centrale de Contrôle des Marchés des travaux de bâtiments et des équipements collectifs qui est compétente pour les consultations pour lesquelles le montant cumulé des lots est supérieur ou égal à cinq cent (500) millions de FCFA ainsi que pour les marchés passés suivant la procédure du gré à gré du même seuil ; la Commission Centrale de Contrôle des Marchés des approvisionnements généraux qui est compétente pour les consultations pour lesquelles le montant cumulé des lots est supérieur ou égal à deux cent cinquante (250) millions de FCFA ainsi que pour les marchés passés suivant la procédure du gré à gré du même seuil ; et la Commission Centrale de Contrôle des Marchés de services et de prestations intellectuelles qui est saisie pour les consultations pour lesquelles le montant cumulé des lots est supérieur ou égal à cent (100) millions de FCFA, ainsi que pour les marchés passés suivant la procédure du gré à gré du même seuil.
Ces commissions émettent sur chaque dossier relevant de leur compétence, soit un avis favorable, dans ce cas, et le maître d’ouvrage ou le maître d’ouvrage délégué poursuit la procédure engagée ; soit un avis favorable assorti de réserves, auquel cas le maître d’Ouvrage ou le maître d’ouvrage délégué est tenu de corriger les points ayant suscité les réserves avant de poursuivre la procédure ; soit un avis défavorable, et le maître d’ouvrage ou le maître d’ouvrage délégué ne peut poursuivre la procédure engagée.
Mais, s’il est une instance qui consacre la mainmise du Ministère des marchés publics sur les procédures de passation des marchés publics, c’est bien les fameuses commissions de passation des marchés publics, qui sont créées par ledit Ministère et placées auprès des maîtres d’ouvrage ou des maîtres d’ouvrage délégués.
Tout d’abord, il existe des Commissions Centrales de Passation des Marchés placés auprès du Ministre chargé des marchés publics pour la passation des marchés initiés par les maîtres d’ouvrage ou les maîtres d’ouvrage délégués et dont les montants sont égaux ou supérieurs à : cinq cent millions (500 000 000) de francs CFA pour les routes ; cinq cent millions (500 000 000) de francs CFA pour les autres infrastructures ; deux cent millions (200 000 000) de francs CFA pour les bâtiments et équipements collectifs ; cent millions (100 000 000) de francs CFA pour les approvisionnements généraux ; cinquante millions (50 000 000) de francs CFA pour les services et prestations intellectuelles. En plus de cela, elles sont compétentes pour les marchés des services centraux des départements ministériels dont les montants sont égaux ou supérieurs à cinquante (50) millions de francs CFA.
Ensuite, au sein de chaque ministère, gouvernorat, préfecture, établissement public, société publique parapublique, mission diplomatique, projet, collectivité territoriale décentralisée, et même des personnes morales de droit privé agissant pour le compte de l’Etat et ses démembrements, il existe une commission de passation des marchés publics. Véritable hydre incontournable, ce bras séculier du Ministère des marchés publics, qu’il soit au niveau ministériel, régional, départemental ou interne, est chargé globalement de veiller au respect de la règlementation et garantissent, notamment les principes de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures de passation des Marchés Publics.
A cet effet, et plus concrètement, elles : examinent et émettent un avis technique sur les projets de dossiers d’appel d’offres ainsi que les demandes de cotation préparée par les maîtres d’ouvrage ou les maîtres d’ouvrage délégués ; organisent les séances d’ouverture des plis ; proposent l’attribution des marchés au Ministre chargé des Marchés Publics ou à l’Autorité compétente ; examinent et émettent un avis technique sur les projets de marchés et d’avenants qui leur sont soumis.
Même lorsque les marchés sont passé de gré à gré, et contrairement à ce qui est communément répandu dans l’opinion publique, les maîtres d’ouvrage et maîtres d’ouvrage délégués n’échappent au contrôle de ces commissions de passation de marchés. Bien au contraire, le contrôle est plutôt renforcé. Car, non seulement le recours au gré à gré doit être expressément autorisé par le Ministre des marchés publics, et dans des cas bien spécifiés et bien délimités par l’article 109 du code des marchés publics, la commission de passation des marchés intervient au niveau de l’ouverture et l’examen des offres, ainsi que de la proposition d’attribution, lorsqu’il est imposé au maître d’ouvrage la consultation d’au moins trois prestataires potentiels qui transmettent leurs offres, comme dispose l’article 109 (b) du code des marchés. Dans tous les cas, article 109 a et b, c’est la commission de passation de marchés qui valide le projet du marché après consultation opéré par le maître d’ouvrage.
Ainsi, loin d’être de simples organes consultatifs comme on pourrait être tenté de le penser, les commissions de passation de marchés sont de véritables instances coercitives. Car, lorsque le Ministre chargé des marchés publics ou le Chef de la structure concernée n’approuve pas la proposition, il est tenu de demander un nouvel examen du dossier par la commission en mentionnant ses réserves, dans un délai de trois (3) jours, à compter de la date de réception de la proposition de la commission concernée.
Après réexamen, le président de la commission de passation des marchés porte à la
connaissance du Ministre chargé des marchés publics ou du chef de la structure concernée, selon les seuils de compétence, les résultats de la nouvelle délibération.
Si le désaccord persiste en phase d’adoption du dossier d’appel d’offres ou d’examen du projet de marché ou d’avenant, le Ministre chargé des marchés publics ou le chef de la structure concernée engage sa responsabilité et lance l’appel d’offres ou signe le marché ou l’avenant. Dans ce cas, la Commission de Passation des Marchés mentionne ses réserves dans les procès- verbaux de séance, à chaque étape de la procédure.
Mais si ce désaccord intervient en phase d’attribution, le Ministre chargé des marchés publics attribue le marché, pour les marchés relevant des commissions centrales. Et pour la procédure qui relève de la compétence des commissions ministérielles, internes ou locales de passation des marchés, le chef de la structure concernée se dessaisit du dossier qui est soumis, à la diligence du Président de la Commission, à l’arbitrage du Ministre chargé des marchés publics.
Par ailleurs, même en cas de recours portant sur l’attribution d’un marché public, c’est toujours le Ministère des marchés publics qui a la haute main. En effet, tout soumissionnaire qui s’estime lésé dans la procédure de passation d’un marché public peut introduire une requête auprès du Ministre chargé des Marchés publics, avec copie à l’organisme chargé de la régulation. Le requérant adresse également une copie de ladite requête au chef de la structure auprès de laquelle est placée la commission de passation concernée. A la suite de quoi, le Ministre chargé des marchés publics instruit la requête et tranche dans un délai de trente (30) jours. Il peut pour cela requérir l’avis technique préalable de l’organisme chargé de la régulation.
Le rôle très résiduel du Ministre des finances dans les marchés publics
Dans tout le processus des marchés publics, du début à la fin, le Ministère des finances intervient uniquement à deux principaux niveaux : le contrôle financier et le paiement. Etant entendu que les services de comptabilité matières ont été pratiquement réduits à néants par la « Réforme Essimi Menye », qui est de l’avis de tous la source principale de la floraison des marchés fictifs de nos jours.
S’agissant des contrôles financiers, qui sont placés auprès des maîtres d’ouvrage ou des maîtres d’ouvrage délégués, et qui dépendent de la Direction générale du budget, ils sont juste chargés de veiller à la régularité et la légalité des engagements juridiques et comptables, et surtout à disponibilité des financements ou tout au moins l’inscription budgétaire des dépenses projetées. Ceci conformément au décret du 3 février 1997 fixant les attributions et l’organisation des contrôle financiers.
Pour ce qui est des paiements des marchés publics, une fois que le prestataire a terminé la réalisation du « projet » ou atteint le niveau fixé pour les décomptes, il prépare une liasse documentaire justifiant l’effectivité des services faits, ainsi que la conformité de sa situation avec la réglementation en vigueur, qu’il va déposer auprès de la structure du maître d’ouvrage qui lui a attribué le marché. Ce sont les services du maître d’ouvrage qui vont acheminer cette laisse aux services finances, aux fins de paiement, au nom du principe de l’unicité de la caisse.
Une fois dans les services des finances, la liasse est déposée à la Direction générale du trésor, qui s’assure de la disponibilité des fonds ; étant entendu qu’une dépense peut être inscrite dans le budget, mais les fonds ne sont pas effectivement disponibles.
Au cas où les fonds sont effectivement disponibles, le dossier du prestataire est transmis à l’Agence comptable centrale de la trésorerie (ACCT) qui procède au transfert des fonds dans le compte bancaire dudit prestataire, eu égard au fait qu’il est interdit de payer les marchés publics en cash.
Mieux encore, il a été créé auprès de certains ministères des paieries spécialisées pour faciliter ces procédures et surtout les paiements, qui sont ainsi décentralisés.
Dans de le cas échéant où les fonds ne sont pas disponibles, la prestation est reversée dans la dette intérieure de l’Etat du Cameroun, pour un paiement ultérieur.
De toutes les façons, et quel qu’en soit le cas, et contrairement à une idée bien répandue dans l’opinion publique, ce n’est pas le Ministre des finances qui se lève tous les matins, pour distribuer des prébendes au copains et coquins, via les marchés publics, sur lesquels il n’a aucune mainmise. Ce d’autant plus que les administrations de son Ministère qui sont impliquées bénéficient d’une très large autonomie, qu’elles sont souvent prêtes à défendre par tous les moyens, comme le démontrent les passes d’armes récurrentes récentes entre l’ancien Directeur Général des impôts, Modeste Mopa, et le Ministre des finances, Louis Paul Motaze.
Les marchés spéciaux : des marchés attribués par le SG/PR sur autorisation expresse du Président de la République Il existe une catégorie bien particulière des marchés publics : les marchés spéciaux. Et au sens de l’article 71 du décret du 20 juin 2018 portant code des marchés publics, « les marchés spéciaux sont des marchés publics qui ne répondent pas, pour tout ou partie, aux dispositions relatives aux marchés sur appel d’offres ou aux marchés de gré à gré. Ils comprennent essentiellement les marchés relatifs à la défense nationale, à la sécurité et aux intérêts stratégiques de l’Etat. ». Ces marchés spéciaux concernent les acquisitions d’équipements, de fournitures ou de prestations directement liées à la défense nationale, à la sécurité, et les marchés pour lesquels les intérêts stratégiques de l’Etat sont en jeu. Pour cela, ils comportent des clauses secrètes pour des raisons de sécurité et d’intérêts stratégiques de l’Etat, et échappent de ce fait à l’examen de toute commission des marchés publics prévue par le code des marchés publics, et ne sont passés qu’après autorisation préalable du Président de la République. Pour gérer et attribuer les marchés spéciaux, il a été créé par décret présidentiel du 22 janvier 1988, une Commission permanente des marchés de défense et de Sécurité. Celle-ci est habilitée à donner son avis sur les marchés passés par les Administrations chargées des problèmes de Défense et de sécurité. La Commission Permanente des Marchés de défense et de Sécurité est composée des membres permanents suivants : - le Secrétaire Général de la Présidence de la République, Président ; - une personnalité désignée par le Président de la République, Vice - Président ; - le Ministre Délégué à la Présidence chargé de la Défense ou son représentant ; - le Directeur Général des Grands Travaux ; - le Délégué Général à la Sûreté Nationale ou son représentant ; - le Secrétaire d'Etat à la Défense ou son représentant ; - le Chef d'Etat-Major des Armées ou son représentant ; - le Chef d'État-Major Particulier du Président de la République ou son représentant En plus de ces membres permanents, un ou plusieurs représentants du service technique, auteur des études, tout expert ou technicien dont l'avis est requis, peuvent assister aux travaux de la Commission avec voix consultative. Bien plus encore, le Ministre délégué à la présidence chargé de la défense désigne, parmi les Officiers en activité, le Secrétaire de la Commission. Le Délégué général à la sûreté nationale peut également être invité à désigner un haut fonctionnaire des cadres de la Sûreté Nationale pour assumer ces mêmes fonctions. Les membres de la Commission permanente des marchés de défense et de sécurité et le Secrétaire de ladite Commission, perçoive une indemnité dont le taux est fixé par un arrêté du Président de la république. La Commission permanente des marchés de défense et de sécurité se réunit sur convocation de son président en tant que de besoin, et ne peut valablement délibérer qu'en présence des cinq au moins de ses membres permanents. Les décisions sont prises à la majorité des voix, et en cas de partage, celle du président est prépondérante. Après examen par la Commission permanente des marchés, de défense et de sécurité, le marché est visé par l'autorité bénéficiaire des prestations et signé par le Secrétaire Général de la Présidence de la République. Cependant, en ce qui concerne le Ministère de la défense, la passation, d'un Marché de Défense et de Sécurité n'est obligatoire que lorsque le coût de l'opération est supérieur à cent cinquante millions de francs.
Source : Défis Actuels n°773 du lundi 5 au 7 juin 2023
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